Урегулирование конфликта интересов является одним из важнейших антикоррупционных механизмов и одновременно способом обеспечения надлежащего функционирования служебных правоотношений. Национальный план противодействия коррупции в качестве одной из главных мер такого противодействия называет законодательное развитие механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.
Вступая в правоотношения, регулируемые трудовым законодательством, законодательством о противодействии коррупции, государственной и муниципальной службе, государственные гражданские и муниципальные служащие, должны в силу публичной известности и доступности не только знать о существовании обязанностей, вытекающих из данных правоотношений, но и обеспечить их выполнение, то есть использовать все необходимые меры для недопущения события противоправного деяния при той степени заботливости и осмотрительности, которая требовалась от них в целях надлежащего исполнения своих обязанностей и требований закона.
Определение конфликта интересов дается в статье 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Помимо данного определения понятие конфликта интересов также раскрывается в статье 19 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в отношении государственных гражданских служащих и в статье 14.1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в отношении муниципальных служащих.
Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
Таким образом, конфликт интересов – это ситуация, когда личная заинтересованность служащего – возможность получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера — влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и причинить вред правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.
Наиболее типичными ситуациями возникновения конфликта интересов на государственной гражданской муниципальной службе являются следующие:
1. Конфликт интересов, связанный с реализацией служащим государственных или муниципальных функций, касаемо его родственников. На практике это выглядит как участие, к примеру, служащего в аттестационной комиссии, если проверка проводится в отношении его близкого родственника; либо служащий является участником конкурсной комиссии на замещение должности, если среди кандидатов на должность присутствует член семьи этого служащего.
2. Конфликт интересов, связанный с нахождением в собственности у государственного гражданского и муниципального служащего или членов его семьи и близких акций, вкладов тех юридических лиц, с которыми государственный гражданский и муниципальный служащий связан по работе, осуществляя в их отношении некоторые функции государственного или муниципального управления.
3. Конфликт интересов, связанный с принятием дара или услуг самим государственным гражданским и муниципальным служащим или его близкими родственниками от граждан или юридических лиц, которые зависимы от служащего и исполняемых им рабочих обязанностей.
4. Конфликт интересов, связанный с судебными тяжбами и имущественными долгами.
5. Конфликт интересов, связанный с выполнением другой возмездной работы.
Антикоррупционное законодательство, в том числе статья 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», предусматривает ряд мер, направленных на предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе:
— изменение должностного или служебного положения муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов;
— отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей;
— отказ служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;
— отвод или самоотвод муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов.
Государственные гражданские и муниципальные служащие обязаны в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только им станет об этом известно. Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.
При этом непринятие государственным гражданским и муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение служащего со службы.
В этой связи в Федеральные законы от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» введено новое основание для увольнения таких служащих – в связи с утратой доверия.
Кроме этого, частью 4.1 статьи 19 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также частями 3 и 3.1 статьи 14.1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» законодательно закреплено основание для увольнения представителя нанимателя (руководителя, начальника), которому стало известно о возникновении у работника конфликта интересов и который не принял мер по предотвращению или урегулированию этого конфликта.
Государственные гражданские и муниципальные служащие нередко попадают в ситуацию, характеризующуюся конфликтом интересов, помимо своей воли и, не совершая никаких противоправных действий. Наиболее типичны следующие ситуации:
— служащие не всегда различают ситуации, когда у них возникает конфликт интересов (либо считают данный конфликт крайне незначительным), и не информируют об этом представителя нанимателя (или непосредственного начальника);
— служащие скрывают наличие конфликта интересов с целью извлечения из сложившейся ситуации незаконной выгоды;
— служащие скрывают наличие конфликта интересов для того, чтобы не менять устраивающую их ситуацию (при этом никакой незаконной выгоды они фактически не получают);
— служащие скрывают наличие конфликта интересов из опасения применения к ним санкций и отрицательного влияния информации о наличии в прошлом конфликта интересов на их карьеру;
— представители нанимателя не инициируют рассмотрение ситуаций, связанных с конфликтом интересов конфликтными комиссиями, не желая, чтобы указанные ситуации получали огласку, и, предпочитая разрешать их самостоятельно;
— представители нанимателя не инициируют рассмотрение ситуаций, связанных с конфликтом интересов конфликтными комиссиями, с целью получения выгоды из сложившейся ситуации.
Одним из «инструментов» контроля за соблюдением государственными гражданскими и муниципальными служащими обязанности соблюдения требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов является деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских, муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов. Шире используя возможности Комиссии при рассмотрении заявлений служащих о возникновении конфликта интересов, можно добиться устранения негативных последствий конфликтных ситуаций, а также большей действенности профилактики коррупционных и иных правонарушений.
Конфликт интересов означает противоречие должностных обязанностей и личных интересов должностного лица, при котором личные интересы могут повлиять на выполнение должностных обязанностей (ОЭСР 2005, более подробно о сути вопроса см. в справочнике ОЭСР «Рассмотрение конфликта интересов в общественном секторе»). Должностное лицо или его близкий имеет личный интерес в решении или в действии, которое он сам должен сделать или на которое он может повлиять.
В сделках с самим собой адресатом или второй стороной является само должностное лицо или связанное с ним лицо.
Главные правовые акты, регулирующие сферу конфликта интересов – это антикоррупционный закон (АКЗ), закон об общественной службе (ЗОС) и закон об организации местного самоуправления (ЗОМСУ). В отношении некоторых должностей следует учитывать и особые законы. К таким должностям относятся, например, полицейские (закон о полиции и пограничной охране), прокуроры (закон о прокуратуре), судьи (закон о судах), члены правительства (закон о Правительстве Республики) и т.д.
Сам по себе конфликт интересов на самом деле не является формой коррупции, но речь идет о ситуации, которая может привести к коррупции. Для уменьшения конфликта интересов или риска его возникновения используется предотвращение конфликта при помощи ограничения действий, обязательство самоотвода, оглашение интересов, этические кодексы, независимые комиссии и т.д.
См. также политику кумовства, эффект вращающихся дверей.
Для определения конйликта интересов можно посмотреть, каковы задания должностного лица и есть ли у должностного лица личные интересы в данной сфере? Если речь идет о явных личных интересах, то присутствует и реальный конфликт интересов. Если речь может идти о личных интересах, то речь идет идет о видимом конфликте интересов. Если можно считать, что в бущуем личные интересы могут оказать влияние, то речь идет о потенциальном конфликте интересов.
УДК 342.25-048.93 ББК Х620.612.299
Л.А. Бурылова, М.Р. Штыхно
Пермский национальный исследовательский политехнический университет
КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ НА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ: СОЦИАЛЬНЫЙ И ПРАВОВОЙ АСПЕКТЫ
Анализируется новое законодательство о правовом регулировании конфликта интересов на муниципальной службе и рассмотрена практика его применения в администрации города Перми.
Понятие конфликта интересов. Появление термина «конфликт интересов» в законодательстве о муниципальной службе связано с развитием законодательства о противодействии коррупции в Российской Федерации. Принятию отечественных правовых актов в этой сфере предшествовали международные акты. «Международный кодекс поведения публичных должностных лиц», принятый Генеральной Ассамблеей ООН в 1996 году, гласил, что публичный служащий не должен принимать участия в деле, в котором лично заинтересован (не допускать конфликта интересов), в том числе после ухода со службы . Необходимость введения понятия «конфликт интересов на муниципальной службе» обусловлена и международными обязательствами России, вытекающими из Конвенции ООН против коррупции, принятой в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 года .
В дальнейшем термин «конфликт интересов» появляется и в законодательстве Российской Федерации. В концепции реформирования государственной службы 2001 года содержится уже не только указание на необходимость формирования механизмов по урегулированию конфликта интересов в системе государственной службы, но и впервые дается определение термина «конфликт интересов».
Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» в Федеральный закон введена ст. 14.1 «Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе» .
В соответствии с указанной статьей (в ред. Федерального закона от
21.11.2011 № 329-ФЗ), «под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования .
В силу части второй ст. 14.1 Федерального закона под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность получения им при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме. Личной заинтересованностью муниципального служащего считается возможность получения доходов в виде материальной выгоды как непосредственно для муниципального служащего и членов его семьи, так и для лиц, состоящих с ним в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей). Осуждается и возможность получения материальной выгоды для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.
Аналогичное определение конфликта интересов на службе дано в ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 21.11.2011 г.) , а также в Федеральном законе от 27.07.2004. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред.
от 21.11.2011) .
Несмотря на довольно подробное определение понятия «конфликт интересов», на практике его трудно охарактеризовать.
В ходе применения законодательства комиссии по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе в муниципальных образованиях вынуждены искать ответы на следующие вопросы. Необходимо ли устанавливать наличие вины муниципального служащего при возникновении конфликта интересов? Относятся ли к близким родственникам раздельно проживающие супруги, если брак официально не расторгнут? Необходимо ли отстранять добросовестно выполняющего свои обязанности муниципального служащего от должности, если у него имеется возможность «поспособствовать» своим родственникам. Стоит ли подозревать бывшего муниципального служащего в намерении пользоваться прежними связями на новом месте работы?
Прежде всего, не следует путать конфликт интересов с коррупционным деянием — взяткой. По определению исполнительного директора АНО «Центр развития местного самоуправления» А.Ю. Кирьянова: «Конфликт интересов -это некий процесс, характеризующийся нравственным выбором муниципального служащего, коррупционное деяние — взятка, характеризуется совершившимся действием» .
Конфликт интересов может возникать даже тогда, когда служащий абсолютно добросовестно и надлежащим образом исполняет должностные обязанности, но определенные обстоятельства или факты, которые зачастую даже и не зависят от самого муниципального служащего, могут повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей.
Законодатель исходит из презумпции виновности муниципального служащего. Муниципальный служащий ничего еще не совершил, но определенные
факты могут повлиять на его объективность при исполнении должностных обязанностей и привести к противоречию между его личными интересами и законными интересами граждан, организаций, общества.
Авторы постатейного комментария к Федеральному закону от 2.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» считают недопущение и разрешение конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе одним из главных антикоррупционных механизмов .
Конфликт интересов — состояние, когда у служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей.
Указания Закона на условия возникновения конфликта интересов имеют значение для определения бремени доказывания. Если при наличии формальных оснований конфликт интересов отсутствует (например, супруги зарегистрированы в браке, но уже давно не живут вместе и не ведут общее хозяйство), факт независимости должен быть доказан лицом, чья аффилированность предполагается в силу закона.
Причины и неизбежность конфликта интересов на муниципальной службе. Причины и условия возникновения конфликта интересов на муниципальной службе до сих пор полностью не раскрыты. В силу этого отсутствует и четкая система дифференцированных процедур, направленных на урегулирование конфликта интересов, конкретных методов и форм его разрешения.
Зачастую причиной конфликта интересов является нарушение основных принципов муниципальной службы, невыполнение муниципальным служащим первостепенных обязанностей, в том числе неисполнение или ненадлежащее исполнение им должностных инструкций. Одной из основных причин является несоблюдение служащими прав и законных интересов граждан, организаций, общества и государства, несоблюдение действующего законодательства, нарушение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, несоблюдение основных требований к служебному поведению муниципального служащего. Нельзя исключать также различные социальные притязания и предпочтения, ценностные установки, дисбаланс между материальными возможностями и финансовыми ожиданиями, между профессиональным уровнем и должностным положением отдельных служащих.
Условиями возникновения конфликтов интересов являются высокий уровень расплывчатости и неопределенности компетенции, дублирование полномочий муниципальных органов и их структурных подразделений, несогласованность в их действиях, слабая информированность населения о деятельности органов власти, наличие противоречий между нормативными правовыми актами органов власти различного уровня, существующие пробелы в правовом регулировании, способствующие созданию условий коррупционного поведения. Способствуют возникновению конфликта интересов ненадлежащий контроль руко-
водителей за осуществлением муниципальными служащими должностных обязанностей, за соблюдением ими служебной и организационной дисциплины, недостаточное использование моральных и материальных ресурсов мотивации муниципального служащего, а также отсутствие критериев, позволяющих выявить ситуацию возникшего, либо предполагаемого конфликта интересов.
Конфликт интересов, как правило, приводит к негативным последствиям. Эти последствия выражаются в нарушении конституционных прав граждан, организаций, общества, муниципальных образований, субъектов Российской Федерации, нанесении ущерба авторитету государства, муниципальной службе, престижу и имиджу органов местного самоуправления.
Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе. Для того чтобы избежать негативных последствий конфликта интересов муниципальных служащих, необходим комплекс мер, начиная с подбора и расстановки кадров. Этот комплекс мер должен включать в себя запреты и рекомендации, как для муниципальных служащих, так и для их работодателей — представителей нанимателя. Это и запрет осуществлять действия, приводящие к конфликту интересов муниципальных служащих, и ограничение привлечения к выполнению функций муниципальных служащих, имеющих конфликт интересов. Сюда же относится и раскрытие информации об имеющемся или возможном конфликте интересов муниципальных служащих и соблюдение добросовестности при возникновении таких ситуаций.
Конфликт интересов на муниципальной службе может быть связан и с поступлением, и с продвижением по службе, и с прекращением служебных отношений, а также с взаимоотношениями, которые складываются в коллективе. Представитель нанимателя, руководитель самостоятельно, по своему усмотрению, решает, может ли муниципальный служащий продолжить исполнение должностных обязанностей. Закон не требует обязательного отстранения от должности муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, даже если конфликт интересов не ликвидирован.
Законом о муниципальной службе устанавливается обязанность представителя нанимателя принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Имевшаяся неопределенность в том, какие меры могут приниматься для урегулирования конфликта интересов, устранена Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ, который дополнил ст. 14.1 Закона о
муниципальной службе частью 2.1.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Новая редакция определяет, что предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в его отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.
Новая редакция Закона о муниципальной службе предусматривает ответственность представителя нанимателя (руководителя) за непринятие мер по пре-
дотвращению или урегулированию конфликта интересов. Часть 3.1, введенная в ст. 14.1 Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ, гласит: «Непринятие муниципальным служащим, являющимся представителем нанимателя, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, является правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего, являющегося представителем нанимателя, с муниципальной службы».
На предотвращение конфликта интересов направлены и другие дополнения и изменения, внесенные в ноябре 2011 года. В случае, если владение лицом, замещающим должность муниципальной службы, ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), приводит или может привести к конфликту интересов, указанное лицо обязано передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации (часть 2.2 введена в ст. 14.1 Закона о муниципальной службе Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ).
Обязанность предотвратить возникновение у гражданского служащего личной заинтересованности лежит не только на представителе нанимателя (работодателе), который уже при заключении с муниципальным служащим трудового договора должен учитывать все обстоятельства, которые могут способствовать возникновению конфликта интересов, но и на работнике, поступающем на муниципальную службу.
Прежняя редакция Закона не возлагала на муниципального служащего обязанность сообщать представителю нанимателя (руководителю) о возникшем конфликте интересов. Муниципальный служащий не обязан был самостоятельно оценивать условия и действия, которые потенциально могут повлиять на объективность его служебной деятельности. Согласно новой редакции, непринятие муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего с муниципальной службы (часть 2.3 введена в ст. 14.1 Закона о муниципальной службе Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ).
Для обеспечения соблюдения муниципальными служащими общих принципов служебного поведения и урегулирования конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования в порядке, определяемом нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и муниципальным правовым актом, могут образовываться комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов (часть 4 ст. 14.1 в ред. Федерального закона от 21.11.2011 № 329-ФЗ). Прежняя редакция Закона не
предусматривала региональное правовое регулирование вопросов, связанных с деятельностью комиссии.
Муниципальным правовым актом должен быть определен состав комиссии по урегулированию конфликта интересов. В комиссию могут входить:
а) представитель нанимателя (работодатель) и (или) уполномоченные им муниципальные служащие (в том числе из кадровой службы, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором муниципальный служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность муниципальной службы);
б) представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов.
Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов должны формироваться таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения. При возможном возникновении конфликта интересов у членов комиссии по урегулированию конфликта интересов муниципального органа в связи с рассмотрением вопросов, включенных в повестку дня заседания комиссии, они обязаны до начала заседания заявить об этом. В подобном случае соответствующий член комиссии не принимает участия в рассмотрении указанных вопросов. Члены комиссии не вправе делегировать свои полномочия другим лицам.
В муниципальном правовом акте должны быть конкретно определены источники и форма предоставляемой информации о возникшем конфликте интересов. Решение о месте, дате и времени проведения заседания комиссии по урегулированию конфликта интересов в муниципальном органе может приниматься представителем нанимателя (работодателем). Муниципальным правовым актом должна быть определена процедура проверки информации о возникшем конфликте интересов, возможность присутствия на заседании комиссии муниципального служащего, у которого возникла личная заинтересованность, которая приводит или может привести к конфликту интересов. Ему в обязательном порядке должна быть предоставлена возможность изложения своей позиции по рассматриваемому вопросу.
Решения комиссии по урегулированию конфликта интересов муниципального органа считаются принятыми, если за их принятие проголосовало более половины от числа присутствующих на заседании членов комиссии. Особое мнение членов комиссии, голосовавших против принятого решения, излагается в письменной форме и прилагается к решению комиссии.
В случае если комиссией по урегулированию конфликта интересов муниципального органа подтверждено наличие конфликта интересов у муниципального служащего, она может принять решение:
• об изменении должностного регламента муниципального служащего с тем, чтобы исключить конфликт интересов;
• ограничении доступа муниципального служащего к конкретной информации;
• переводе муниципального служащего на должность, предполагающую выполнение функций, не связанных с конфликтом интересов;
• отстранении муниципального служащего от исполнения обязанностей, которые привели к возникновению конфликта интересов;
• увольнении муниципального служащего.
Результаты принятого решения излагаются в протоколе, который подписывается сопредседателями комиссии по урегулированию конфликта интересов. Решения комиссии для представителя нанимателя (работодателя) обязательны.
В большинстве муниципальных образований на территории Пермского края созданы комиссии по урегулированию конфликта интересов.
Постановлением администрации г. Перми от 30.05.2011 № 242 утверждено Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации города Перми по урегулированию конфликта интересов . Этим положением определен порядок формирования и деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации города Перми и урегулированию конфликта интересов, образуемых в администрации города Перми, функциональных и территориальных органах администрации города Перми.
Основаниями для проведения заседания комиссии являются:
1) представление руководителем функционального (территориального) органа администрации города Перми (представителем нанимателя (работодателем) материалов проверки, свидетельствующих: о представлении муниципальным служащим недостоверных или неполных сведений; о несоблюдении муниципальным служащим требований к служебному поведению и(или) требований об урегулировании конфликта интересов;
2) обращение работодателя и(или) гражданина, замещавшего должность муниципальной службы в соответствующем органе, включенную в перечень должностей, утвержденный правовым актом города Перми, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с муниципальной службы;
3) заявление муниципального служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
4) представление представителя нанимателя (работодателя) или любого члена комиссии, касающееся обеспечения соблюдения муниципальным служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления мер по предупреждению коррупции .
В сентябре 2011 года комиссией по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации города Перми и урегулированию конфликта интересов была рассмотрена информация прокурора города Перми о наличии возможности влияния муниципального служащего управления ЖКХ на участие в программе капитального ремонта многоквартирных домов, находящихся в управлении компании, которую возглавляет жена этого муниципального служащего.
Комиссия установила, что конфликт интересов возник в связи с тем, что при назначении муниципального служащего на должность, связанную с решением вопросов о распределении бюджетных средств, выделенных на капитальный ремонт, не была учтена заинтересованность супруги муниципального служащего в получении материальной выгоды. Сам муниципальный служащий об этих обстоятельствах умолчал, а его руководитель-представитель нанимателя не принял мер к предотвращению конфликта интересов. Комиссия рекомендовала руководителю пересмотреть должностные обязанности муниципального служащего в целях исключения возможности его влияния на распределение бюджетных средств.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Рассматривая сообщения работодателей о заключении трудовых договоров с бывшими муниципальными служащими в течение двух лет после их увольнения со службы, комиссия уточняет долю участия муниципального образования в коммерческих организациях, служебные обязанности бывшего муниципального служащего (см.: Архив администрации города Перми. Протокол заседания комиссии от 29.09.2011).
Правила формирования и деятельности комиссии по соблюдению требований Кодекса этики и служебного поведения муниципальных служащих Верещагинского муниципального района и урегулированию конфликта интересов утверждены Постановлением администрации Верещагинского муниципального района . Подобные положения утверждены в Кудымкарском , Кизелов-ском муниципальных районах и в других муниципальных образованиях Пермского края.
Список литературы
5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции: Федер. закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ // Рос. газета. — 2011. — 26 нояб. — № 266.
10. Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь. — 2011. — 3 июня. — № 40.
11. Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации города Перми и урегулированию конфликта интересов: утв. Постановлением администрации г. Перми от
30.05.2011 № 242 (ред. от 20.09.2011). — Разд. III. — Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
12. О служебном поведении муниципальных служащих: постановление администрации Верещагинского муниципального района от 14.07.2010 № 242 (ред. от 24.06.2011).
13. Об утверждении Положения о служебном поведении муниципальных служащих администрации Кудымкарского муниципального района: постановление администрации Кудымкарского муниципального района от 16.08.2010 № 533 (ред. от 27.01.2011).
14. Об утверждении Положения о правилах служебного поведения муниципальных служащих администрации Кизеловского муниципального района: постановление главы Кизеловского муниципального района от 03.11.2009 № 518 (ред. от 17.012011).
Получено 26.01.2012
Часто задаваемые вопросы
Вопрос: Что такое «коррупция», и какие меры противодействия коррупции?
Ответ: Коррупция это – злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. К мерам противодействия коррупции относится:
а) предупреждение коррупции, в том числе выявление и последующее устранение причин коррупции (профилактика коррупции);
б) выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений.
Вопрос: Что такое конфликт интересов на государственной службе?
Ответ: В соответствии с Федеральным закономот 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» конфликт интересов это – ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
Вопрос: В случае, если у государственного служащего возникает личная заинтересованность, которая приводит или может привести к конфликту интересов, какие меры он дожен предпринять?
Ответ: Обязательно долженуведомить об этом своего непосредственного начальника в письменной форме, а также принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов (Федеральный законот 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»).
Вопрос: В 2019 году приобрел квартиру стоимостью 8 500 000 руб. Необходимо ли сообщать о данной сделке, в каком порядке и кому?
Ответ: С 1 января 2013 года устанавливается контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, их супругов и несовершеннолетних детей общему доходу за три последних года.
Указанный контроль осуществляется в соответствии с Федеральнымзаконом от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее – Закон).
Законом определен круг лиц, в отношении которых устанавливается контроль за расходами. В частности, это лица, замещающие должности федеральной государственной службы, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации. В соответствии с п. 1 ст. 3 Закона лицо, замещающее одну из должностей государственной службы, обязано представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если общая сумма таких сделок превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершены эти сделки.
Вопрос: В какой срок государственные служащие представляют сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера?
Ответ: В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным.
Вопрос: Что относится к источникам доходов государственного служащего, полученных им за отчетный период?
Ответ: Доход по основному месту работы, от педагогической, научной и иной творческой деятельности, доход от вкладов в банках и иных кредитных организациях, доход от ценных бумаг и долей участия в коммерческих организациях, иные доходы (пенсии, пособия, доход от продажи движимого (недвижимого) имущества и др.).
Вопрос: Необходимо ли при заполнении справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в подразделе 3.2. «Транспортные средства» раздела 3. «Сведения об имуществе» указывать автомобиль, находящийся в угоне?
Ответ: В данном подразделе указываются сведения о транспортных средствах, принадлежащих государственному служащему (гражданину) на праве собственности на отчетную дату, а также следует перечислить все транспортные средства, по которым зарегистрировано право собственности, включая находящиеся в угоне, полностью негодные к эксплуатации и т.п. Источником сведений о транспортных средствах, необходимых для заполнения данного подраздела, являются паспорта, регистрационные свидетельства транспортных средств, самоходных машин и других видов техники, выданных в установленном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации подразделениями Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации и органами государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации.
Вопрос: Вправе ли государственный гражданский служащий выполнять иную оплачиваемую работу?
Ответ: В соответствии с ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. Уведомительный порядок направления государственным служащим представителю нанимателя информации о намерении осуществлять иную оплачиваемую работу не требует получения согласия представителя нанимателя. Представитель нанимателя не вправе запретить государственному служащему выполнять иную оплачиваемую работу.
Вместе с тем, в случае возникновения у государственного служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, государственный служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя и непосредственного начальника в письменной форме. Определение степени своей личной заинтересованности, являющейся квалифицирующим признаком возникновения конфликта интересов, остается ответственностью самого государственного служащего со всеми вытекающими из этого юридическими последствиями. При наличии конфликта интересов или возможности его возникновения государственному служащему рекомендуется отказаться от предложений о выполнении иной оплачиваемой работы в организации, в отношении которой государственный служащий осуществляет отдельные функции государственного управления.
В случае если на момент начала выполнения отдельных функций государственного управления в отношении организации государственный служащий уже выполнял или выполняет в ней иную оплачиваемую работу, следует уведомить о наличии личной заинтересованности представителя нанимателя и непосредственного начальника в письменной форме. При этом рекомендуется отказаться от выполнения иной оплачиваемой работы в данной организации.
В случае если на момент начала выполнения отдельных функций государственного управления в отношении организации родственники государственного служащего выполняют в ней оплачиваемую работу, следует уведомить о наличии личной заинтересованности представителя нанимателя и непосредственного начальника в письменной форме.
В случае если государственный служащий самостоятельно не предпринял мер по урегулированию конфликта интересов, представителю нанимателя рекомендуется отстранить государственного служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении организации, в которой государственный служащий или его родственники выполняют иную оплачиваемую работу.
Key words: ability in law, a formal possibility, lawmaking, a social institution, lobbying.
E-mail: vissar21@mail.ru
УДК 35.08
ВЫЯВЛЕНИЕ И ПЕРВИЧНАЯ ДИАГНОСТИКА КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ: СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Дергачев Сергей Валентинович,
кандидат социологических наук, доцент кафедры правового обеспечения государственного и муниципального управления Марийского государственного университета, заслуженный работник государственной службы Республики Марий Эл, действительный государственный советник Республики Марий Эл 2 класса,г. Йошкар-Ола. E-mail: law@marsu.ru
В статье автор рассматривает генезис и сущность конфликта интересов на государственной гражданской службе, а также некоторые возможности выявления и диагностирования конфликтной ситуации в интересах ее предотвращения или урегулирования.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, государственный гражданский служащий, конфликт интересов.
Эффективность государственного управления во многом зависит от того, насколько слаженно и профессионально работает управленческий аппарат. Для достижения этой задачи первостепенное значение имеет надлежащее правовое регулирование государственной гражданской службы (далее — гражданская служба), четкое и всестороннее определение правового статуса государственного гражданского служащего (далее также гражданский служащий, служащий). Необходимость такого специального регулирования обусловлена организационно-правовым обособлением гражданской службы в системе государственного управления, а также ее публичным характером. Именно признак публичности (направленности на достижение общественного блага) определяет специфику гражданской службы:
нанимателем гражданского служащего является государство, реализующее общий интерес многонационального российского народа. Поэтому гражданская служба организуется не только на федеральном, но и региональном уровнях, что позволяет обеспечивать решение как общегосударственных проблем, так и вопросов регионального значения;
основными принципами гражданской службы являются приоритет прав и свобод человека и гражданина, доступность информации о деятельности государственных органов и служащих, взаимодействие с общественными объединениями и гражданами, ответственность служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей и др.;
смысл и содержание профессиональной служебной деятельности гражданского служащего определяют признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;
правовое регулирование гражданской службы на всей территории России осуществляется специальными федеральными законами от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации.
Такой подход неизбежно предусматривал кроме организационно-правового оформления функционирования гражданской службы также и формирование
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
Теория и история государства и права
специфического профессионального сознания (профессиональной ментальности) и определенной профессиональной культуры, органично включающей в себя этичность поведения гражданского служащего, поддержание им авторитета гражданской службы и укрепление авторитета государственного органа, в котором он проходит службу. Эти обстоятельства обусловили законодательное закрепление общих прав и обязанностей гражданских служащих, а также ограничений и запретов на гражданской службе. При этом особое внимание уделено недопущению ситуации, когда «частные интересы (вытекающие из положения государственного должностного лица как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им официальных обязанностей или функций» . Такая ситуация в теории и практике государственного управления получила название конфликта интересов. Конфликт (от лат. conflictus -столкновение) — противоречие во взглядах и в отношениях, столкновение расходящихся, противоположных интересов, острый спор . Как, отмечает Е. А. Пономарева, понятие «конфликт интересов» в законодательство о гражданской службе перешло из законодательства о предпринимательской деятельности, где для конфликта интересов было характерно наличие (или возможность наличия) трех объективных компонентов: противоречие интересов, крупный убыток или неправомерное деяние (его сокрытие) и причинная связь между ними . Применительно к условиям гражданской службы, конфликт интересов -ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации . При этом под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, находящихся в близком родстве с гражданским служащим (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей), а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами .
Как видно из приведенных дефиниций, признаки конфликта интересов очень близки к признакам кор-
рупции, определенным в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» . И хотя в современной юридической науке понятия конфликта интересов и коррупции не отождествляются, ситуация конфликта интересов может привести к коррупционным проявлениям на гражданской службе. В силу этого многие практические вопросы, связанные с конфликтом интересов на гражданской службе Российской Федерации, регулируются нормами антикоррупционного законодательства. Как отметил министр труда и социальной защиты Российской Федерации М. Топилин, в январе — сентябре 2014 года выявлено 5 516 фактов несоблюдения требований антикоррупционного законодательства, допущенными федеральными государственными гражданскими служащими. «Как и в 2012-2013 годах, наибольшее количество нарушений связано с непредставлением или представлением неполных, недостоверных сведений о доходах — 3 997. Вторым видом нарушений, но уже значительно меньшим, является непринятие мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов — 451 нарушение» . Поэтому социально значимыми проблемами остаются предотвращение, выявление и урегулирование конфликта интересов в системе отечественной государственной службы.
В настоящее время многие правоведы отмечают трудности правовой регламентации в этой сфере, связанные с тем, что конфликт интересов — феномен имеющий не столько правовые, сколько морально -нравственные основания. Поэтому полностью устранить все причины конфликта интересов на гражданской службе невозможно, но можно осуществить процедуру его эффективного урегулирования . В этих целях необходимо заблаговременно выявлять обстоятельства возникновения конфликтной ситуации, способствующие этому условия, динамику развития конфликта, следить за его протеканием, управлять разрешением, снижать уровень конфликтного противостояния и минимизировать его последствия.
По мнению некоторых специалистов к основным причинам конфликта интересов на гражданской службе можно отнести следующее:
нарушение основных требований к служебному поведению гражданских служащих;
невыполнение должностных обязанностей гражданского служащего;
несоблюдение при реализации служебных полномочий прав и законных интересов граждан, организаций, общества и государства;
несоблюдение норм действующего законодательства;
нарушение ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, в том числе установленных законодательством о противодействии коррупции и др.
Среди условий, способствующих возникновению конфликта интересов на гражданской службе, называются:
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
Дергачев С. В.
высокий уровень неопределенности служебной компетенции должностных лиц;
дублирование полномочий государственных органов, их структурных подразделений, гражданского служащего;
недостаточное информирование о деятельности органов государственной власти;
наличие противоречий между нормативными правовыми актами органов власти различного уровня, включение в них положений, способствующих созданию условий для коррупционного поведения, существующие пробелы в правовом регулировании;
несоблюдение служебной и организационной дисциплины;
отсутствие или недостаточное использование моральных и материальных ресурсов мотивации гражданского служащего, дискриминацию и неодинаковое вознаграждение при выполнении равного объема служебных функций ввиду необъективности и неэффективности системы оплаты труда;
отсутствие реальной защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность; отсутствие критериев, позволяющих выявить ситуацию возникшего либо предполагаемого конфликта интересов и др.
Кроме того, имеющаяся практика уже позволяет выделить отдельную группу правонарушений коррупционной направленности, связанные с конфликтом интересов на гражданской службе, в том числе: непринятие служащим и его непосредственным руководителем мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
неуведомление представителя нанимателя о возникшем конфликте интересов либо о наличии личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов;
владение ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а равно непринятие мер к их передаче в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации;
занятие иной оплачиваемой деятельностью без уведомления представителя нанимателя при наличии (возможности) конфликта интересов и др. .
Кроме того, работа по реализации мероприятий федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» позволила выделить ряд ключевых «областей регулирования», в которых возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным:
выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность гражданского служащего;
выполнение иной оплачиваемой работы; владение ценными бумагами, банковскими вкладами;
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
получение подарков и услуг;
имущественные обязательства и судебные разбирательства;
взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной гражданской службы;
явное нарушение установленных запретов (например, использование служебной информации, получение наград, почетных и специальных званий (за исключением научных) от иностранных государств
и др.) .
Сформированные в последние годы научнометодические наработки дают возможность гражданскому служащему избежать ситуации конфликта интересов, а руководству государственных органов, кадровым службам — организовать профилактическую работу. Вместе с тем, по-прежнему остается важной задачей в целях недопущения отрицательных последствий диагностировать конфликт интересов на ранних стадиях его возникновения и развития. Выявление конфликтной ситуации может производиться путем анализа заявлений служащего об обращении к нему в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, рассмотрения сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданским служащим, уведомлений о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, служебных записок, обращений граждан и организаций, в том числе в электронном виде, публикаций в средствах массовой информации.
Таким образом, следующим ответственным этапом работы после диагностики становится конкретная практическая деятельность по урегулированию конфликта интересов, в которой важная роль отводится соответствующим комиссиям государственных органов.
Литература
1. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. -№ 31. — Ст. 3215.
3. Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2009. — № 11. — Ст. 1277.
4. Богатырев Е. Нужен ли для государственной гражданской службы моральный кодекс? // Государственная служба. -2014. — № 3. — С. 31-34.
5. Конфликт интересов — основа коррупции // Российское военное обозрение. — 2011. — № 1. — С. 34-38.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
6. Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования. Письмо Минтруда России от 19 октября 2012 г.